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高官去职裁员一半 特朗普为何冷落国安会?

最初的标题是:当高级官员辞职,其中一半被解雇时,特朗普为什么冷落美国国家安全局?北京新闻专栏

据美国媒体报道,美国总统特朗普最近下令大幅精简国家安全委员会(NSC)。后来,新的国家安全顾问奥布赖恩说,他将在2020年初把国家安全委员会削减一半。

自特朗普成为美国总统以来,美国国家安全部一直处于不稳定和动荡的状态。从迈克尔那里?弗林,斯蒂芬?班尼,娜蒂娅?萨德罗和约翰?博尔顿和其他国家安全委员会的高级官员一个接一个地离开了他们的岗位,这次国家安全委员会被大幅精简。这一系列的变化和行动将国家安全委员会推到了风口浪尖,使国家安全委员会成为全球关注的焦点。

白宫勇士:从幕后到前线

二战后,美国成立了国家安全委员会,处理国家安全和外交事务的管理和协调。

根据最初的设计,国家安全委员会的工作人员只是充当所谓的“中间人”,将五角大楼、国务院、外交部和其他机构的意见传达给总统。国家安全局通过向总统提供简报、政策文件和谈话要点,以及组织、记录和分享会议结果,支持国家安全顾问和政策进程。

可以说,在最初的设计中,国家安全委员会只是一个幕后组织,在整个国家安全事务链中起着沟通和协调的作用。

然而,由于战争,国家安全委员会没有按计划运作。随着越南战争等一系列外国安全事件的发生,国家安全委员会逐渐从幕后走向前台,不断参与国家安全事务,成为政策过程的管理者,最终成为政策本身的推动者。

约翰?甘斯在他的书《白宫战士:国家安全委员会如何改变美国的战争方式》中称他为“白宫士兵”。在约翰?甘孜认为,这些隐藏在白宫内部的团体已经成为总统的“私人武士”,并对总统的对外战争决策产生了巨大影响。他们对总统决策的影响力超过任何机构或个人,不仅改变了美国的作战方式,也改变了华盛顿的运作方式。

在总统的授权和基辛格所代表的国家安全顾问的推动下,国家安全委员会开始承担越来越多的工作。在尼克松时代,国家安全委员会成为“美国外交政策的中心”。在黎巴嫩事件中,他不仅是一名工作人员,还是一名和平谈判者和军事策划者。在伊拉克战场上,奥沙利文(前负责伊拉克和阿富汗事务的副国家安全顾问)和“战争中的国家安全委员会”直接参与了这场战争,并成为总统战时的管理者。

这些事件背后是国家安全委员会的工作人员,他们不再局限于幕后工作,而是逐渐走向前台,成为白宫政策决策的中心,甚至直接参与政策的实施。

非常规体系:总统突破行政官僚限制

国家安全委员会从幕后走向前台的能力与总统近几十年来努力摆脱行政官僚限制有很大关系。

詹姆斯?戈尔吉尔在他的文章《不受限制的总统权力》中指出,自国家安全委员会成立以来,总统们一直试图淡化专业官僚在国务院中的地位,削弱官僚监督总统权力的能力。

在200多年的发展过程中,美国建立了一个成熟的官僚机构,为美国的内政和外交服务。在国家安全和外交事务方面,国务院、外交部和五角大楼组成了一个完整的国家安全官僚机构。这种官僚体制不仅为总统服务,有时还监督和制约总统。

总统发现很多时候官僚机构并不买他的帐,这使得总统试图绕过这些障碍,国家安全委员会成为总统取代保守官僚机构的重要工具,尤其是五角大楼和外交部。

第一次世界大战后

总统有时有好战的倾向。没有传统官僚机构的支持,总统不得不求助于白宫内的国家安全委员会。在这种情况下,国家安全委员会总是采取好战的态度,提出建议并带头支持总统的想法。

多亏了国家安全委员会的大力支持,总统们才得以打破官僚主义的限制,实现自己的想法和目标。在此过程中,国家安全委员会也获得了越来越多的权力,其规模不断扩大,从最初的少数人到奥巴马,达到400人。

国家安全委员会不再仅仅是一个沟通和协调机构,还负责政策的制定和执行。这也使得他们不可避免地侵入传统官僚机构的工作范围。甚至五角大楼也抱怨他们过度干涉军事事务。自从肯尼迪总统将白宫作为其外交战略的中心以来,国家安全顾问亨利?基辛格和兹比格涅夫?布热津斯基延续了国家安全委员会在外交政策中的主导地位。

美国学者亨廷顿曾在他的《变革社会中的政治秩序》中指出,美国的政府制度具有浓厚的君主色彩,与16世纪英国的都铎政体非常相似。总统在各方面都相当于都铎国王。王宫政治是美国的白宫政治。

作为君主,总统自然不想受官僚体制的约束,总是使用各种手段来摆脱束缚。白宫内的国家安全委员会自然成为总统的利剑。面对官僚体制的约束,总统用这把利剑突破官僚体制的惰性和弊端,实现自己的目标。在他们的工作中,他们绕过官方的国家机构,或者直接干涉甚至与华盛顿的国务卿和外国指挥官和大使的国防发生冲突。

在某种程度上,这是现代版“官僚君主制”下君主权威和官僚之间的对抗。美国学者孔飞力认为,非常规制度是君主对抗整个官僚集团的一种方式,国家安全委员会是美国总统在国家安全事务中的“非常规制度”。

走向白宫黑暗势力

国家安全委员会在70年的发展中逐渐偏离了其初衷,成为总统用来打击官僚主义的私人机构。但正如寓言所说,屠龙者最终会成为屠龙者。不断扩大的国家安全委员会在不断发展的过程中变得越来越官僚化,这不仅影响了白宫的效率,而且在某种程度上开始与总统作对。

特朗普在就职后用“深州”来抱怨美国政府中的一些隐藏力量。这些势力背后的庞大官僚机构正在策划各种针对总统及其支持者的邪恶计划。在国家安全委员会,特朗普上任第一年的大部分时间是在他的前任(包括国家安全顾问迈克尔?这些人被称为“奥巴马的追随者”

在美国,这是一个几乎没有法律依据、没有国会监督、没有媒体或公众曝光的机构。然而,它在美国政府中承担了越来越多的责任。在特朗普看来,国家安全委员会显然是反对新总统的“深层政府”的一部分,而原本由总统握着的这把剑现在成了新的障碍。

因此,进入白宫后,特朗普开始了新一轮的国家安全委员会改革,成功地将政府最秘密的部门之一国家安全委员会变成了他任期内最活跃的话题之一。

弗林的离开开启了特朗普对国家安全委员会的改革。继任者中将麦克马斯特开始对该组织进行人事调整。改革的重点是“去官僚化”。与此同时,麦克马斯特和他的团队在与总统协商后修改了政府路线,并制定和批准了一系列战略文件,涉及叙利亚内战等尖锐问题和中国崛起等长期问题。这些策略从根本上调整了美国的政策。

2018年3月,前美国驻联合国大使约翰?博尔顿取代了麦克马斯特,新的国家

由于奥布赖恩在白宫没有足够的政治经验和经验,他的任命被外界视为特朗普基本上将国家安全委员会置于白宫决策中心之外的标志。

约翰?甘孜曾指出,国家安全委员会中存在一个悖论:自其成立以来,每当国家安全委员会面临改革时,其结果往往是进一步扩大其权力。这种矛盾是否会继续,国家安全委员会将走向何方,这些问题似乎只能通过特朗普的推文来回答。

□卓增华(清华大学法学院博士生)